热点关注
前言
依据国家新一轮土地利用规划修编有关方针政策，为贯彻落实科学发展观，加强土地宏观调控、保护、开发和节约集约利用土地资源，进一步统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，全面建设小康社会与新农村目标，推进全县经济、社会的协调健康发展和资源、环境的永续利用，分析新形势下的灌云，对《灌云县土地利用总体规划（1997-2010年）》进行新一轮规划修编。
（一）规划指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以节约集约用地、严格保护耕地为根本指导方针，深入贯彻节约资源与保护环境的基本国策，落实最严格的土地管理制度，统筹区域发展，严格实行农地和非农地的用途管制，切实保护基本农田，实现耕地占补平衡有余，控制非农建设用地总量，盘活存量，加大土地复垦整理开发力度，提高土地资源集约利用率和合理配置水平，促进土地利用方式的根本转变，保证土地利用布局与产业结构调整的的合理匹配，创新完善用地机制，保障资源节约型社会的构建，推动经济社会持续、健康、协调发展。
（二）规划目的
灌云县土地利用总体规划（2006-2020年）根据灌云自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定和调整土地利用结构和用地布局，宏观调控和均衡各业用地，是灌云县城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制制度的重要依据。
（三）规划原则
(1) 严格保护耕地特别是基本农田；
(2) 坚持节约和集约用地，提高土地利用率；
(3) 加大开发、复垦、整理力度，实现耕地占补平衡；
(4) 努力破解要素制约，保障关键领域和重点项目用地需求；
(5) 合理配置土地资源，确保城乡区域协调发展；
(6) 推进发展循环经济，促使经济效益与生态效益相统一；
（四）规划依据
1、法律法规
《中华人民共和国土地管理法》（主席令[1998]第8号公布）；
《中华人民共和国城乡规划法》（主席令[2007]第74号公布）；
《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令[2003]第77号公布）；
《中华人民共和国水土保持法》（主席令[1991]第49号公布）；
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国发[1998]256号）；
《基本农田保护条例》（国发[1998]第257号）；
《自然保护区土地管理办法》（［1995］国土法）字第117号）；
国家其它有关法律法规。
2、技术标准
《县级土地利用总体规划编制规程》
《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）；
国家和省其他有关技术标准。
3、指导性文件与相关规划
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；
国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；
国土资源部《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；
国土资源部《关于印发<报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法>的通知》（国土资发[2006]54号）；
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；
灌云县土地利用总体规划（2005-2020）》修编前期专题研究成果；
《灌云县土地利用总体规划（1997-2010年）》；
《灌云县城镇体系规划（2006-2020年）》；
《灌云县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
灌云县其他部门和行业的“十一五”规划；
灌云县“十一五”农业产业规划。
（五）规划期限与范围
1、规划期限
本轮规划以2005年为基期年，2010年为规划阶段目标年，2020年为规划目标年。
2、规划范围
规划范围覆盖灌云县行政管辖范围，全县共12个乡、8个镇、3个省属农(盐)场、6个县属农、林场、圃，区域面积189768.70公顷。
一、规划编制背景
（一）社会经济概况
灌云县隶属于连云港市，位于江苏省东北部，地处东经119°2′50″～119°52′9″，北纬34°11′45″～34°38′50″，东临黄海，西接沭阳、东海两县，南以新沂河与灌南县交界，是亚欧大陆桥东桥头堡连云港市的南大门，是国务院首批批准的对外开放县之一。淮连高速公路从县城西部南北向纵穿，204国道贯穿全县，沿途经过6个乡镇，236省道从县城南部贯穿侍庄乡进入灌南县境内，324省道东西向横贯全县。
2005年，全县实现地区生产总值46.48亿元，占连云港市总量的10.19%，人均GDP达到4424.56元，为连云港市平均水平的44.2%，第一、第二、第三产业比例为36.44：33.9：29.65，城镇居民人均可支配收入5885元，农民人均纯收入3582 元，分别为连云港市平均水平的39.12%和92.58%。
作为农业大县，灌云是全国第一批优质棉生产基地县和棉花生产百强县、江苏省棉花高产县、江苏省棉花科技示范园区和中国农学会棉花产业化示范基地，盛产粮食、棉花、蔬菜、林木等，具有富足的特色资源和明显的产业优势；灌云县始终把发展工业作为振兴县域经济、壮大综合实力的重要突破口，大力实施“工业兴县”战略，工业化进程持续加快，工业经济呈现出较快发展的良好态势，目前已初步形成以棉纺服装、机械制造、化工造纸、食品酿造、新型能源和木材加工为主导的六大支柱产业。
灌云县城镇发展主要沿交通干道布局，沿线城镇依托省道、国道的交通优势，是县域对外联系的主要节点，发展具有较大的潜力，城镇形态主要沿交通线呈带形扩展。全县共12个乡、8个镇、3个省属农(盐)场、6个县属农、林场、圃。伊山镇是全县的政治、经济、文化中心；杨集镇是以蔬菜食品工业和棉花加工工业为主导的工业镇；板浦镇是以纺织工业为主导的工业镇；燕尾港镇是以临海工业为主导的工业镇。其他乡镇为一般乡镇。
（二）利用现状
土地利用更新数据显示，2005年灌云县土地总面积189768.70公顷，人均土地面积0.18公顷/人。
（1）农用地135827.31公顷，占土地总面积的71.58%。
耕地109919.22公顷，占土地总面积的57.92%，主要分布在除沿海区以外的各乡镇中，集中在东北部和中部平原地区；园地1244.30公顷，占土地总面积的0.66%，主要分布在伊山镇（伊山镇果园）和板浦镇（板浦果园）；林地678.87公顷，占土地总面积的0.66%，主要分布在伊山镇、伊芦乡、东辛农场；其它农用地23984.91公顷，占土地总面积的12.64%。
（2）建设用地34583.84公顷，占土地总面积的18.22%。
居民点及工矿用地26255.03公顷，占土地面积的13.84%，其中建制镇主要分布在白蚬乡、板浦镇、灌西盐场、侍庄乡、四队镇、同兴镇、五图河农场、燕尾港镇、伊山镇，农村居民点用地面积均超过666.67公顷（100000亩）的乡镇主要分布在西部、北部和中部地区，独立工矿用主要是沿204国道交通线分布；交通用地1135.50公顷，占全县土地总面积的0.60%，主要沿G204国道分布在宁海乡、板铺镇、小伊乡、伊山镇、侍庄乡和杨集镇，用地面积基本上均在50公顷以上；水利设施用地7193.31公顷，占土地总面积的5.30%，主要分布在古泊善后河沿线的东辛农场、新沂河沿线的灌西盐场和五图河农场。
3、未利用地19357.55公顷，占土地总面积的10.20%。
未利用地主要是河流水面、苇地、滩涂等土地后备资源，共计17776.66公顷，占全县未利用地的91.30%。其中，苇地面积最大，为2193.48公顷，主要分布在东辛农场、灌西盐场、海军农场、龙苴镇、穆圩乡、图河乡、下车乡、小伊乡、、洋桥农场和燕尾港镇等。河流水面为7640.27公顷，沿河流分布，主要位于燕尾港镇、图河乡、五图河农场、灌西盐场、东辛农场、沂北乡和东王集乡。滩涂面积为7942.91公顷，主要分布在东王集乡和沿海地区的东王集乡、五图河农场、沂北乡、燕尾港镇和灌西盐场。
（三）土地利用潜力
（1）土地开发整理复垦潜力
预计2006-2010年全县将投资2748.36万元，搞土地复垦工作，将复垦土地777.52公顷，可净增耕地436.82公顷。其中，进行土地综合复垦26.32公顷，可净增耕地25.19公顷；居民点复垦235.24公顷，可净增耕地116.64公顷；村庄复垦254.40公顷，可净增耕地153.16公顷
（2）建设用地节约集约利用潜力
2005年底灌云县闲置、空闲和批而未供土地总面积为85.49公顷，城镇建设用地低效利用土地为3479.34公顷左右。按照“先快后慢”的原则，2005~2010年，拟对50%左右的低效利用土地进行更新改造，2010~2020年对其余50%的低效利用土地进行更新改造，则2010年灌云县城镇建设用地集约利用潜力为所有闲置空闲土地面积与部分低效利用土地更新改造的潜力面积之和，为1825.16公顷；到2020年城镇建设用地集约利用潜力为该地区的更新改造潜力面积，为3564.83公顷。
根据灌云县经济发展水平以及农村居民点整理工作的实际难度，到2010年按180m2/人测算，农村居民点用地11671.20公顷，可集约用地1352.16公顷；到2020年农村居民点用地11514.60公顷，可集约用地1508.76公顷。可见，灌云县农村居民点集约潜力较大。
（四）上轮规划实施评价
（1）指标执行情况
2005年全县落实基本农田保护面积96952.3279公顷，比规划末期（2010年）相比少501.0021公顷。为了使灌云县基本农田的布局更趋予合理，通过局部调整，基本农田面积减少454.3480公顷，同时补划基本农田面积为1252.4888公顷。
1997-2005年期间灌云县耕地减少432.0519公顷，其中建设用地占用耕地432.0519公顷，占灌云县新增建设用地的95.09%，平均每年新增建设用地占用耕地48.0058公顷。灌云县经济发展、城市建设过程中，占用耕地的情况较普遍。近年来，灌云县经济发展较为迅速、人口规模不断增大，城镇化率增长较快，特别是产业结构不断优化，二三产业产值2005年达到295400万元；城镇化建设速度较快，2005年城镇化率达到38.58%；固定资产投资增速显著，2005年固定资产投资接近1997年投资的10倍，因此，为满足产业结构调整、城镇化建设与基础设施建设的需要，建设用地需求量必定增加，也是灌云县建设用地占用耕地的主要原因。
截止到2005年，实际建设占用农用地454.3480公顷（耕地432.0519公顷），其中违法占用农用地118.3900公顷，已处理77.2800公顷；违法占用耕地118.39公顷，已处理77.28公顷，补充耕地77.28公顷。
灌云县建设用地集约利用总体水平不高，导致这种状况的原因主要是人均占有建设用地多、土地闲置率高，同时存在一些未能及时开工的项目。灌云县存量建设用地合计85.49公顷，其中闲置土地面积13.78公顷，空闲土地面积71.71公顷，无批而未供土地。灌云县低效用地总面积共计3479.34公顷，规划期间可调整利用面积为2345.00公顷，其范围涵盖了城镇（含园区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利和其他用地。
灌云县在规划实施期间土地开发整理开展的力度很大，1997-2005年期间通过土地开发、复垦、整理等共增加耕地4614.04公顷，分别占耕地增加数的54.92%、0.55%和44.53%。比规划值2333.33公顷多出2280.71公顷。
（2）上轮规划弊端
国民经济发展形势对灌云土地利用规划提出了新的要求挑战，上轮规划已不能很好地解决土地管理中出现的新问题和新矛盾。规划存在单纯分解用地指标，忽视用地需求，强调数量结构控制，忽视空间结构定位，规划指标考虑刚性有余，缺乏弹性指标控制等问题。规划实施中也存在一些突出问题：规划目标与实际建设存在矛盾，造成一些用地指标突破了规划；建设用地和农用地之间矛盾突出，保护耕地和建设占用耕地之间呈现刚性对立；建设用地粗放利用、局部地区土地污染和破坏仍在加剧；违规违法用地现象屡禁不止等。
（五）土地利用主要问题
（1）土地利用率高，人均耕地占有量偏低，后备土地资源不足。2005年土地利用率高达89.80％，土地利用方式以农用地为主，农用地135827.31公顷，占已利用土地面积71.58%，但随着城镇化水平的提高和工业化进程的加快，农用地面积呈下降趋势；全县人均耕地占有量为0.10公顷，低于全国平均水平；后备土地资源面积19357.55公顷（290363.25亩），仅占土地总面积的10.20%，主要是未利用土地中的河流水面、苇地、滩涂等，其中苇地面积最大。但是滩涂、水域等开发复垦难度较大，增加有效耕地的难度也较大。
（2）建设用地规模增长较快。伴随城镇化、工业化进程不断推进，社会经济、交通运输的发展对建设用地的需求增大，乡镇企业的快速发展占用了大量土地，城镇和工矿、交通用地规模增长较快，而迅速膨胀的建设用地需求又导致农用地与非农用地之间矛盾日益突出。同时居民生活水平和生活质量的提高，又导致城市向边缘地区扩展，城乡建设用地占用耕地现象严重，1997-2005年，在全县增加的226.65公顷城乡建设用地中，共占用耕地213.19公顷。此外，城镇建设用地布局分散，人均建设用地占有量为329.37 m2/人，高出国家相关标准，造成土地资源浪费。
（3）农村居民点普遍存在着粗放利用现象。作为江苏省北部欠发达地区，全县农村人均占有居民点面积为201.84m2/人，严重超出国家标准。农村居民点用地结构单一，宅基地占地面积极大，基本上是一户一院，除乡政府和中心村外，其他村庄行政事业及工商用地比例很低。同时，农村居民点占用耕地问题也较为突出，新的用地中还出现了批新弃旧，建新占旧，形成了“空心村”，且占用的耕地多是平坦、肥沃、能浇保收的上等好地。另外，农村用地管理尚不完善，存在着乱占滥批、越权审批、非法转让、少批多占、买卖土地、超标占用宅基地等现象，土地资源浪费问题突出。
（4）土地利用地域差异显著。灌云县自然环境条件的地域特点导致土地利用方式的区域差异。全县整体上地势由西向东倾斜，西部岭地自然环境较差，水资源较缺乏，是旱地作杂粮区，适宜林果业发展；东北部地势低洼，易受洪、涝、风等灾害影响，主要以棉花种植为主；沿海地区水域和海盐资源丰富，土地利用结构以盐田为主，是连云港盐化工基地，农田以海淡水养殖和捕捞为主。而新沂河上下游地区，地势低平，以平原为主，滩涂土质肥沃，土地利用以滩地小麦生产和养殖业生产为主。总体而言，在土地利用布局上，全县农用地集中分布在县西部、中部和东部地区，未利用地主要分布在沿海地区，居民点及工矿用地则以伊山镇为发展中心，杨集镇、板浦镇为次级发展中心，以工业经济园区为中心呈片状分布在县中部、北部和临港地区。
（5）不合理的土地利用结构与布局导致生态环境恶化
灌云县土地利用结构与布局也在一定程度上导致了区域生态环境的恶化。主要表现在农业用地比重大，约占全县土地面积的71.53%，不合理的农业基础设施建设、农药化肥施用、农业用地的环境影响负效应类型有水土流失、土地退化、植被更替、土地污染和地下水污染等；建设用地中，居民点和工矿用地比重最大，城市生产生活污染和工业污染、露天采矿等地表露采占用土地破坏和污染了地下水和土壤环境。同时，不合理的土地整理、复垦开发也对沿海滩涂等生态脆弱地产生污染和破坏。
二、土地利用战略与规划目标
（一）土地利用战略
1、区域功能定位
与连云港市区沿海岸线规划相协调，突出海洋开发基地的地位；利用沿海资源丰富的特色，加大吸引外资力度，发展出口加工业；利用沿海的区位优势，加大吸引外资力度，发展临海工业；积极利用连云港市国际商贸中心的商务、经济、服务、技术等优势，为本地生产与生活发展服务；充分利用连云港市及周边县市区的基础设施，实现区域共享。
充分发挥灌云县自然资源优势以及相对廉价的土地资源和劳动力资源优势，重点发展以农副产品加工为依托的相关产业及具有比较优势的劳动密集型产业；在加强产业生产协作的同时，坚持基础设施的协调和共享，节约建设成本；加强与周边城市的相互协作，形成竞争、合作、协调、互补的关系。
2、土地利用战略
（1）严格保护耕地，保障粮食安全。
灌云县2005年人口105.05万人，耕地总面积109919.22公顷，人均耕地0.104公顷/人。到2010年人均耕地不得低于0.0521hm2/人的警戒线。严格控制建设占用耕地，适度安排农业结构调整和生态退耕，全面推进土地整理复垦开发，提高耕地质量，改善农业生产条件，加强基本农田保护和建设，根据自然资源禀赋和区位优势优化基本农田空间布局，全面提高农业综全生产能力，实现全县粮食自给。
（2）节约集约用地，保障经济社会发展空间。
灌云县城镇建设用地集约利用主要来源于两大部分：一部分是城镇规划区范围内现有的闲置、空闲和批而未供土地；一部分是城镇建设低效利用土地。农村居民点普遍存在着用地粗放，人均居民点严重超标的现象，农村居民点实施进一步挖掘的潜力很大。按照建设资源节约型社会的要求切实转变土地利用方式，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各类建设由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，控制建设用地总量和新增建设用地规模，积极盘活存量建设用地，充分利用低效用地和闲置土地，重点提高城镇工矿用地和农村居民点用地的集约用地效率，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
（3）统筹土地利用，促进区协调发展。
灌云县居民点及工矿用地布局比较分散，土地资源不经济。农村居民点用地比重过大，布局散乱。独立工矿用地布局不集中，难以发挥规模效益。按照建设和谐社会的要求，协调城乡之间、区域之间、各类用地之间的矛盾，优化土地利用结构和空间布局，按照用途分区和管制分区制定并实施差别化的土地调控政策，引导各类生产要素跨区域合理流动，促进全县主体功能区的形成和城乡、区域的协调发展。
（4）深化国土整治，改善生态环境。
灌云县通过建设生态示范区，加强城镇环境综合整治等方式，生态环境保护和建设得到加强，环境保护的监管能力不断提高，但土地利用及其结构调整仍然面临着诸多环境问题，如水环境污染、固体废弃物污染、城镇环境空气质量不容乐观、生态环境建设尚待进一步加强。
按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态建设，合理配置生产、生活和生态用地，优先保护和恢复自然生态系统，加强水土流失综合治理和生态屏障建设，稳定河流、湖泊、滩涂、苇地等公益性水域面积，构筑全县生态安全格局。
（5）加强规划实施，提高土地调控能力。
按照加强和改进宏观调控的要求，强化规划制度建设，培育和完善土地市场，有效发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，改善土地资源的配置效率，创新规划实施的法律、行政、经济技术机制，提高土地参与宏观调控的能力。
（二）土地利用目标
1、经济社会发展目标
“十一五”末，经济和社会发展的具体发展目标是：
（1）经济发展目标
—— 地区生产总值达150亿元，在2005年基础上翻一番半，年均增长25%；人均地区生产总值达1700美元；三次产业结构调整为16:60:24。
—— 全社会固定资产投资五年累计达到540亿元，其中工业投入400亿元。
—— 财政收入达20亿元，在2005年基础上翻三番，年均增长50%，其中一般预算收入10亿元，年均增长46%。
（2）社会发展目标
—— 城市化水平达到45%。
—— 城镇人口达50万人，县城建成区面积50平方公里。
—— 城镇登记失业率控制在4.5%以内。
（3）人民生活目标
—— 农民人均纯收入达6000元，年均增长11%。
—— 城镇居民人均可支配收入达11000元，年均增长14%。
（4）人口环境目标
—— 人口自然增长率控制在6‰以内。
—— 县城空气质量达到国家二级标准，地表水环境质量按功能区全部达标，建成区绿化覆盖率达40%。
—— 乡镇集中式饮用水源地水质达标率90%以上，林木覆盖率达20%以上。
—— 保持耕地面积动态平衡。
2、土地利用规划目标
根据全面建设小康社会的总体要求和灌云县“十一五”经济社会发展的目标任务，统筹土地供给能力、各类用地需求和可持续发展的要求，规划期内努力实现以下土地利用目标。
（1）耕地与基本农田目标
严格保护耕地特别是基本农田，保护的首要目标是保护能够满足全县人口和经济发展所必需的基本农产品的持续生产能力，做到耕地数量、质量和环境保护的和谐统一。从需求和供给各角度协调考虑，既要保证粮食安全又要满足社会经济发展要求。合理开发整理复垦土地，切实保质保量的补充耕地。综上所述，规划目标年2020年耕地保有量为（10969.9）公顷。
科学的划定基本农田对于保护耕地、稳定农业生产，促进经济社会可持续发展起到十分重要的作用。在完全遵从上轮规划确定的指标的前提下，根据基本农田的划定目标和保护目的，从保障粮食生产及蔬菜需求的角度出发，并基于基本农田现状结合保护的现实性确定规划期间灌云县基本农田保护目标，确定灌云县新一轮规划基本农田保护目标为（93500）公顷。
（2）土地集约利用目标
严格控制人均城镇工矿用地面积，促进建设用地节约集约利用。近期将以城镇的内涵挖潜为主，远期由于城市化工业化发展，必然需要土地作为支撑，人均用地指标有所上升。到2010年全县人均城镇工矿用地面积控制在（100）平方米以内，到2020年控制在（83）平方米以内。
在保证经济社会快速发展前提下，合理控制建设用地总量。至2020年，全市建设用地总规模控制在（36149）公顷，净增建设用地控制在（1860.6）公顷以内。非农建设占用耕地不超过（1276.5）公顷。其中到2010年，全市建设用地总规模控制在（34988.9）公顷，净增建设用地不超过（700.5）公顷。
（3）土地生态环境保护目标
按照建设环境友好型社会的要求，统筹生活、生态和生产用地空间，加快转变土地利用模式。优先保护自然生态空间，合理配置各类用地，构建生态文明的城乡环境，促进可持续发展。
在规划期内全县生态治理与修复力度将进一步加大，城乡生态质量将得到明显改善。空气环境质量总体达到二级标准，局部达到一级标准。地表水环境质量达到相应功能区标准，饮用水源达到三类以上环境质量标准，各类水体均在四类环境质量标准以上。重要生态功能保护区达到土地总面积15.4%，其中禁止开发区占土地总面积1.5%左右。
三、土地利用规模与结构优化
（一）优先安排农用地结构规模
坚持从确保粮食安全出发，把保护耕地特别是基本农田作为土地管理的首要目标，保证耕地面积基本稳定，重点加强基本农田的保护和建设，以建设促进保护，严格控制非农建设占用耕地，充分协调耕地与生态保护用地关系。合理调整农用地结构与布局，促进农业生产结构和农业区域布局的优化。
规划期间，各类建设需要占用部分耕地，按照“先补后占”原则，通过土地整理复垦开发等途径补充耕地，耕地数量质量将得到双重平衡；生态退耕应当严格遵循规划指标控制，禁止擅自退耕还林；农业结构调整应以不破坏耕作层为前提；加强农业减灾防灾，尽力复垦灾毁耕地；园地、林地面积稳步增加；其它农用地内部结构将得到进一步优化，坑塘水面面积有所减少，农村道路、农田水利和设施农用地有所增加。
到2010年和2020年，全县耕地面积从109919.22公顷，分别调整为（109727.9）公顷和（109699.9）公顷；园地面积从2005年的1244.3公顷，分别调整为（1401.0）公顷和（1407.1）公顷；林地面积从2005年的678.87公顷，分别调整为（1719.5）公顷和（4782.2）公顷。
（二）合理安排建设用地结构规模
未来灌云县市的城乡用地结构进一步优化，通过对灌云县城乡用地结构优化调整，城镇用地、独立工矿用地的比重有所增加、而农村居民点用地规模比重有所减少，满足了灌云县未来工业发展和城镇化推进的需要，有助于灌云县社会经济的快速发展。交通、水利及其他有地量增大，占建设用地总量的比重有所增加。
到2010年和2020年，全县城乡建设用地面积从2005年的（18226.7）公顷，分别增加到（18517.8）公顷和（19070.3）公顷，其中城镇工矿用地面积从2005年的（64）公顷，分别增加到（100）公顷和（83）公顷。
（三）指标分解
上级下达指标：
《连云港市土地利用总体规划（2006-2020年）》给灌云县下达指标：
耕地保有量（义务量）：2010年规模109727.9公顷，2020年规模109699.9公顷。耕地保有量（任务量）：2010年规模110315.2公顷，2020年规模111324.6公顷。基本农田保护面积93500公顷。
建设用地：2010年规模34988.9公顷，2020年规模36149公顷。
新增建设用地面积：2006-2010年715.2公顷，其中占用农用地516.0公顷，占用耕地422.8公顷；2011-2020年1768.5公顷，其中占用农用地1500.6公顷，占用耕地1276.5公顷。
考虑以下因素：基期现状耕地面积（含可调整地类）；补充耕地潜力；建设用地需求状况，包括建设用地总规模、建设用地增量、建设占用耕地面积；重点项目布局；闲置土地、空闲土地、低效建设用地数量。结合乡镇规划和各项专项规划、法律法规。合理分配各行政区域内土地利用的各类约束性和预期性指标分解。包括：耕地保有量指标、建设用地规模指标、新增建设用地及占用耕地指标、其他指标（包括林地，园地等）。分解结果见附表。
四、土地利用空间布局
（一）发展方向
1、城镇体系发展布局
依据《连云港市城市总体规划(2003-2020)》中市域城镇体系规划的内容，规划将灌云县原有的20个乡镇和3个省属农(盐)场撤并为1个县城(伊山镇)、1个重点中心镇(杨集镇)和10个一般镇的等级结构，同时将燕尾港——堆沟港镇为灌云、灌南两县在灌河口地区联合发展的重点中心镇。
2、交通网络体系发展布局
围绕将燕尾港建设成连云港的南翼配套港、带动灌云经济社会发展的龙头港、地方经济增长极的目标，加快港口基础设施建设。
重点推进沿海铁路大通道建设，积极参与连云港至盐城铁路建设。
建设并完成242省道、沿海公路和环城路等重点工程。改造国省干线工程5条209公里，新建和改造县乡地方公路4条193公里，改造县乡农村公路5条45公里，新铺设乡村水泥路600公里，全县公路总里程达到2000公里以上，形成与经济社会发展相适应的综合交通体系。
（二）各类用地布局调整
1、生态用地优先布设
以沿海河堤防护林带和公路绿色通道为框架，以沿河经济带、沿路经济带、沿岭经济带和沿海经济带及示范园区建设为着力点，以新沂河、善后河、叮当河、五灌生态林和开发西部岗岭地区及平原农区商品林为主体，以城郊森林、森林公园为亮点，四旁农田林网绿化为突破口，构建森林生态网络体系。
（1）沿海滩涂生态敏感区
位于灌云县东部沿海地区，包括燕尾港镇、洋桥农场、五图河农场、灌西盐场，总面积为23552.32公顷，占全县土地总面积的12.78%；本区属海相沉积平原，土地利用结构以盐田为主，水域面积较大；本区土壤含盐量较高，林木覆盖率低，环境条件相对较差，沿海海域生态环境和水产养殖业往往受到上游山东、徐州等地区大量废水污染；其主要土地生态功能为滨海湿地生态功能保护、滩涂污水生物处理、海洋生态产业建设、滨海生态休闲旅游等方面。
（2）新沂河沿岸土地生态敏感区
包括灌云境内河道和北侧邻近地带；本区滩涂土质肥沃、地势低平、中上游滩地以一季小麦生产为主，土地资源利用不充分，效益低下；本区受上游过境洪水影响，生态环境变化较大，河口滩涂生态环境和养殖业生产受上游污水影响较大；其主要土地生态功能体现为河滩资源的生态型开发、发展生态型精养渔塘和生态农业、野生动物栖息地等。
（3）土地生态服务功能区
本区位于灌云县中西部，包括伊山、杨集、侍庄、东王集、板浦、小伊、伊芦、下车、白蚬等乡镇，伊山镇是全县政治、经济和文化中心，土地面积为68145.364公顷，占全县总面积的36.97%；本区地势平坦、水资源丰富，灌溉条件好，土质较肥沃，是灌云县重要商品性农业生产基地；本区后备耕地资源贫乏，农药化肥施用量大，农业面源污染较为严重；其主要土地生态功能体现为生态城镇建设、生态工业园区建设、叮当河水源保护区、大伊山生态保护区等重点生态保护区建设、城郊型优质高效农业与优质绿色食品生产基地建设等，重点依托中心城镇较为发达的经济基础，提高土地的经济效益。
2、基本农田调整与划定
规划目标年基本农田面积93500公顷，分为西部、东部和北部基本农田重点保护区。
（1）西部基本农田重点保护区
包括穆圩、南岗、陡沟、龙苴4个乡（镇）。本区耕地资源丰富，人均耕地较高，但经济欠发达，由于地势影响，水资源紧缺，山芋种植导致本区季节性有机污水污染较严重；其主要土地生态功能为发展油料作物和优质林果生产，建设灌云果、牧、油优质生产基地和生态林业基地；重点发展林经、林草间套以及农工牧生态农业模式。
（2）东部和北部基本农田重点保护区
东部和北部地区包括东辛农场、海军农场、同兴镇、图河乡、四队镇、鲁河乡和圩丰镇。本区耕地资源丰富，人均耕地数量大，为全县优质棉生产基地；本区地势低洼，易受洪、涝、风等灾害影响，次生盐渍化现象普遍，棉花生产中农药污染严重；其主要土地生态功能为发展优质棉种植、建设生态棉生产基地、形成棉花综合生态经济区。
3、建设用地布局
（1）允许建设区
范围：城乡建设用地规模边界所包含的范围。包括建设用地现状规模34583.84公顷，新增建设用地1768.5公顷。
管制要求：区内分布现状城镇用地和新境建设用地，土地主导用途为城、镇、村和工矿建设发展空间。新增城乡建设用地包括城镇建设用地净规模和内涵挖潜（拆农村居民点建城镇），受规划指标和年度计划指标约束。规划实施过程中，允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可调整，但不得突破建设用地扩展边界，内涵挖潜规划规划实施可先拆后建。
（2）限制建设区
范围：城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内所包含的范围。
规划灌云县城乡建设用地增减挂钩2533.33公顷。
管制要求：区内城镇工矿和农村居民点用地按允许建设区的要求进行管理，区内线性基础设施用地和其他独立建设用地按照管制区要的要求管理；在城镇工矿（或农村居民点）用地规模控制指标已经用完，且所有约束性指标没有被突破的前提下，以报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准，区内土地可安排城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地；区内新增城镇工矿（或农村居民点）用地受年度计划指标约束，并与拆并建设用地规模挂钩，实行“先拆后建”；区内建设占用的耕地，必须严格依靠辖区范围内的旧村庄拆并复垦补充；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
（3）管制建设区
范围：辖区范围内除允许建设区、限制建设区、禁止建设区外的其他区域。
管制要求：区内主导用途农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城、镇、村新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设新增用地。规划中已列明、且已安排用地布局的线性建设项目，符合规划；规划中未列明或虽已列明但未安排用地的线性建设项目，须规划批准机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地的专家论证，论证通过后方可审批。
（4）禁止建设区
范围：禁止建设用地边界包含的空间范围。
叮当河水源涵养区，南起新沂河南偏泓，北至古泊善后河，全长25.7公里，两岸宽约2公里，面积51.4平方公里。滨海湿地保护区，位于灌云东部沿海地区，从新沂河沿海滩涂向北，经捋子口、芦苇地到古泊善河入海处，包括开山岛，总面积约60平方公里。
管制要求：区内土地的主导有途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设与开发活动；除法律另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整；区内土地整理复垦开发与建设项目有行，须报规划审批机关同级土地资源部门组织项目选址和用地的论证，从严把关。
（三）土地用途分区及管制
依据《县级土地利用总体规划编制规程（征求意见稿）》（2009年）规定，结合灌云实际情况，设立以下8种土地利用区，并进行管制。
1、基本农田保护区
基本农田保护区是指为对耕地进行特殊保护和管理划定的土地区域。本区土地总面积93500公顷，占全县土地总面积的（49.27%），基本农田保护率83.99%。
本区土地用途管制规则为：
──禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
──区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本农田管制政策进行管护。
──区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
──禁止占用区内土地进行非农建设，但油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站等配套设施的零星用地确实无法避开基本农田的除外。
──根据规划安排，占用基本农田保护区内预留的耕地面积但不突破预留规模的独立建设项目，以及在规划布局范围内的交通、水利等线型工程，按一般耕地报批，按基本农田补偿。
2、一般农地区
一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区。本区土地总面积（）公顷，占全县土地总面积的（）。
本区土地用途管制规则为：
──区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；
──区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
──不得破坏、污染和荒芜区内土地；
──禁止占用区内土地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的基础设施建设项目除外）。
3、林业用地区
林业用地区是指发展林业和改善生态环境需要划定的土地区域。包括现有的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃，其中已划入其他用地区的林地除外；已列入生态建设规划的造林地；规划确定为林业使用的宜林后备土地资源；以及上述土地范围内其他类型的零星土地。
规划林业用地（4782.2）公顷，占全县土地总面积的（2.52%），该区主要是维护生态平衡、涵养水源、调节区域气候状况。
本区土地用途管制规则为：
──区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；
──区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
──区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；
──不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；
──禁止占用区内有林地、耕地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的基础设施建设项目除外）。
4、城镇村建设用地区
城镇建设用地区是指城镇建设需要划定的土地区域。包括建制镇的建成区和已批准的城镇总体规划的近期建设用地区域。
本区土地总面积（）公顷，占全县土地总面积的（）。主要分布于（）。
本区土地用途管制规则为：
──区内土地主要用于城镇村建设，须符合经批准的城市、建制镇、村庄和集镇建设规划；
──区内城镇建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；
──区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜；
──区内建设用地应当整理复垦为耕地或其他农用地，规划期间确实不能整理、复垦的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
5、独立建设用地区
本区面积（）公顷，主要分布在（）。
──区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的工业用地；
──区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划；
──区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；
──区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；
──区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。
6、风景旅游用地区
灌云为古海州属地，人文荟萃，名胜古迹较多。现存文物古迹有：大伊山新石器时期墓葬群遗址，龙苴古城遗址，伊芦山六神台摩崖造像、藏军洞、板浦李汝珍纪念馆等。国家AAA级风景区两处，分别为大伊山风景区和伊芦山风景区。
──区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；
──区内土地使用应当符合风景旅游区规划；
──区内影响景观保护和游览的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途；
──允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设；
──严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。
7、生态保护区
叮当河水源涵养区，南起新沂河南偏泓，北至古泊善后河，全长25.7公里，两岸宽约2公里，面积51.4平方公里。滨海湿地保护区，位于灌云东部沿海地区，从新沂河沿海滩涂向北，经捋子口、芦苇地到古泊善河入海处，包括开山岛，总面积约60平方公里。
管制要求：
——区内影响生态保护的其他用地，应按要求调整到适宜的用地区。
——区内除与保护需要直接相关的建筑外，禁止其他各类建设；禁止开山炸石、取土制砖、修墓、乱砍滥伐、倾倒废物污水等破坏资源的行为。
五、土地整理复垦开发计划与重点工程安排
（一）土地整理复垦开发计划
适度开发宜耕后备土地
加快开发苇地、滩涂和荒草地等后备土地资源补充耕地。对五农、图河、东农等的宜农荒地，灌西盐场和燕尾港镇的滩涂以及分布在省级以上公路两侧的废弃地进行深入调查，制定合理开发规划，增加耕地总量。2005年灌云县有未利用地19357.55公顷（290363.25亩），占全县土地总面积的10.20%。其中，可开发为耕地的后备土地资源有10819.53公顷（162292.95亩），占全县土地总面积的5.70%，具体包括苇地2193.48公顷（32902.2亩）、滩涂7942.91公顷（119143.65亩）、荒草地683.14公顷（10247.1亩）。灌云县土地开发的潜力较大。考虑到随着经济的发展、技术的进步，人们对耕地后备资源的开发能力不断增强，按现有规模来推算灌云县规划期末土地开发的潜力，至2010年、2020年土地开发为耕地分别为1400公顷（21000亩）、4400公顷（66000亩）。
积极加快土地整理
农用地整理。积极稳妥地开展田﹑水﹑路﹑林﹑村的综合整治，平整田地、归并地块以及综合建设田间道路、沟渠等；切实加大对高岗、低洼农地和中低产田的治理改造，挖掘中低产田的内在生产潜力，采用工程和生物措施提高农田质量和产出率；重点建设高标准基本农田，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境。
农村居民点的土地整理。结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的原则，建设用地整理潜力主要补充新增建设用地。加大改造空心村力度，建设中心村，推进基层村退宅还田。至2010年灌云县农村居民点整理潜力为1352.16公顷（20282.4亩），按20%的比例用于补充耕地，其数量为270.43公顷（4056.45亩）；2020年农村居民点整理潜力为1508.76公顷（22631.4亩），按35%的比例用于补充耕地，数量则为528.07公顷（7921.05亩）。
稳定推进土地复垦
废弃居民点的复垦。加强居民点中的零星竹村、老宅基地、挖废地、空闲地、荒废地等的复垦力度，挖掘利用潜力，补充耕地数量。
废弃工矿用地的复垦。加大对废弃工矿用地的复垦力度，增加耕地面积，同时加强工矿区生态重建，防止工矿区的生产活动造成水土流失、土壤盐渍化、土地荒漠化、地面塌陷、地面沉降、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流等生态环境问题。
盐场复垦。主要分二步：一为盐改淡。对盐场的水系、电力、交通以及排灌设施等进行投入改造，以达到淋盐洗碱、改良土壤的目的；二为淡改农，即在土地淡化后，再通过每年夏秋两季的结草还田、春冬两季的草泥塘铺垫等配套措施培育土地肥力，尽快形成农业耕作条件。保证复垦整理与盐业生产相结合，充分利用废弃盐田和盐场边缘地带靠近淡水源的地域。
（二）重点工程用地安排
有效配置铁路发展用地
规划期间，适应灌云县经济社会发展需要，围绕江苏省“海上苏东”的发展战略和“三圈五轴”的城镇空间总体发展战略，适度增加铁路发展用地规模，优化用地配置，引导铁路建设节约用地。重点推进灌云县沿海铁路大通道建设，积极参与连云港至盐城铁路建设。规划沿海铁路（青岛——上海县域段）从连盐高速公路西南侧通过。
合理安排公路发展用地
按照节地优先、建设新路与复垦弃路相结合的要求，防止盲目重复建设，鼓励利用现有道路用地，尽量少占耕地及其他农用地。规划期间，重点建设并完成242省道、沿海公路和环城路等重点工程。改造国省干线工程5条209公里，新建和改造县乡地方公路4条193公里，改造县乡农村公路5条45公里，新铺设乡村水泥路600公里，全县公路总里程达到2000公里以上。
保障港口建设用地需求
规划期间，进一步修编燕尾港的建设规划，对燕尾港的发展方向、总体目标、功能定位、总体布局、产业布局、城镇布局等重新进行规划，实行“港区、园区、城区”三区统一规划，以将燕尾港建设成连云港的南翼配套港、带动灌云经济社会发展的龙头港、地方经济增长极为目标，加快港口基础设施建设。近期重点抓好港区集疏运和码头建设。2007—2010年实施燕尾港二期扩建，到2008年建成万吨级泊位2个，吞吐能力达1000万吨；2010年，建成5万吨级泊位1个，1—3万吨级泊位4个，3—5万吨级泊位10个，新建仓储面积1000公顷，吞吐能力达4000万吨以上。
保证内河航道发展用地
规划期间，建设灌云经济开发区内河港区；积极争取推进善后河、五灌河出海口贯通，形成河海联运格局；全县整治盐河航道，提高航道标准和通航能力。2006-2020年规划期内，以盐河为基础，与县域内各干线航道相通，实现内河航道网络化。规划等级航道主要有5条，五级航道：盐河，六级航道：古泊河、善后河、东门河、云善河。
保证水利设施用地需求
规划期间，加快水利设施建设，实施海堤达标工程、圩区治理工程、中型灌区改造工程，拓浚五灌河、东门五图河、叮当河北段、车轴河中段、车轴河分流河道等骨干河道，完成新沂河50年一遇整治等省市县级骨干工程，提高防洪标准，增强抗灾能力，县内主要骨干河道防洪标准达到20年一遇，流域性防洪标准达到50年一遇，加快建立农田除涝体系，提高圩区排水能力，建设标准全部达到5年一遇，平原区超过5年一遇。
六、规划保障措施
（一）完善土地执法监察机制
建立充分结合、协同作战的执法机制。建立国土资源与司法、纪检、监察、审计等部门联合办案制度。对经常性的巡查、一般性违法案件的查处和重点案件的突破实行有统有分；对乡镇、城市规划区内的违法用地实行分级查处；对重点违法行为和群体性违法案件，统一行动，联合查处。
建立完善县、乡（镇）、村三级土地执法监察网络，积极创建模范执法乡镇。全面开展土地动态巡查，建立执法快速反应机制。建立土地违法案件月报告制度，加强执法监察工作考核。强化对土地执法行为的监督。加强行政执法监督，建立执法责任追究制，建立公开的土地违法立案标准。严肃惩处土地违法违规行为。
（二）强化规划实施管理机制
建立规划许可制度。实行规划调整与修改、土地用途转用、城乡建设用地置换、土地开发整理和复垦、基本农田划定、占用耕地与基本农田许可证、占用未利用地、建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划、土地利用退出许可。
建立规划协调机制。及时、有效地解决土地利用总体规划编制和实施中的突出矛盾和问题。做好土地利用总体规划与城市总体规划、村镇规划、农业综合开发规划、生态环境规划、交通规划、水利规划等各项部门规划的衔接。
（三）完善规划实施的利益调节机制
健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用地。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。
提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。
（四）提高规划实施社会能力
建立规划公众参与制度和听证制度。通过新闻媒介（报纸、电台、电视台）或张贴广告，公布土地利用规划的内容。县、乡规划在基本农田保护、农田整理、村庄建设等方面，必须广泛听取群众意见。
实施规划管理公开制度。公开规划内容和有关法律法规政策，公开工作制度和办事程序，公开审批和审查用地结果、规划修改或调整情况、违反规划情况及处理结果，公开规划执行结果。
健全规划实施监督机制。把人大监督、行政执法监督、权利监督、司法监督、新闻监督与舆论、公众监督结合起来，构建完整的监督体系。
来源：灌云县国土资源局信息中心 http://www.gymlr.gov.cn
免责声明:本站所刊载的所有的房源信息、活动信息、资料及图片均由网站用户提供，其真实性、合法性由信息发布人负责，本网站不声明或保证其内容之正确性或可靠性。所有信息请与经纪公司、房产公司、家装公司、业主个人等确认为准！
